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姚前:解读数字经济税收制度的原理、趋势与挑战

原文标题:《姚前:数字经济与数字税》

撰文:姚前,中国证监会科技监管局局长

来源:清华金融评论

疫情防控常态化背景下,数字经济优势不断凸显。本文探讨了数字经济下跨国互联网平台企业的税基侵蚀与利润转移问题,并着重研究了数字税的基本原理、国际实践与现实挑战。文章指出,加强数字税的研究及国际规则建设,是加强数字经济治理的应有之义,更是防范税基流失、维护税收主权的必要之举。

疫情防控常态化背景下,数字经济优势不断凸显。习近平总书记在重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中指出「我国线上经济全球领先,在这次疫情防控中发挥了积极作用,线上办公、线上购物、线上教育、线上医疗蓬勃发展并同线下经济深度交融。我们要乘势而上,加快数字经济、数字社会、数字政府建设,推动各领域数字化优化升级,积极参与数字货币、数字税等国际规则制定,塑造新的竞争优势」。习近平总书记的重要讲话既深刻阐明了发展数字经济的重要意义,同时又前瞻性地指出了数字货币、数字税等前沿课题。

互联网平台企业在数字经济中的主导地位

数字经济的核心是用户流量、生态与数据。网络用户越多,价值越高,越多人愿意接入,最终可能高达几亿人共同连接在同一网络,就像微信。而边际成本几乎为 0,一张几亿人网络一旦结成,商业价值将极其惊人。马太效应之下,越来越多的市场份额向互联网头部企业集中。谷歌拥有大约 90% 的互联网搜索市场。脸书占据了全球三分之二的社交媒体市场。亚马逊在全球在线零售活动中占近 40% 的份额。中国 App 前十名中,腾讯占四席,阿里系占三席。阿里巴巴拥有中国电子商务市场近 60% 的份额。微信拥有超过 10 亿的活跃用户。微信支付与支付宝占中国移动支付市场 90% 以上。

互联网头部平台企业不仅在细分领域占据不可撼动的市场地位,而且通过收购、战略投资、商业合作,扩展进入互补或关联领域,从上游到下游,从线上到线下,从 C 端到 B 端,从科技到金融,广泛布局。据新财富统计,十年时间,阿里、腾讯已各自铸就 10 万亿市值生态圈。2009 年,全球市值前十大公司主要是石油公司、银行,而 2019 年市值前十家中有七家是互联网平台企业:微软、苹果、亚马逊、谷歌、脸书、腾讯、阿里巴巴。互联网平台企业在数字经济乃至整个国民经济中的影响力可见一斑。

跨国互联网企业带来的税收挑战

数字化产品,比如软件、广告、游戏、数字媒体、电子书、云计算等,以及专利权、知识产权、商誉等无形资产,是跨国互联网企业的主要价值形态。这些资产不拘于物理形态,可快速转让、转移和流动,为跨国互联网企业避税提供了便利。比如,跨国互联网企业可在高税率国家设立负责无形资产研发的研发中心,在低税率国家设立负责产品销售的运营中心,两个中心签订成本分摊协议,研发中心承担大部分研发成本,运营中心承担一小部分研发成本,同时获得全部知识产权使用权和相关产品销售权利,由此跨国互联网企业通过无形资产的内部转让定价,将利润从高税负国家转移到低税负国家。例如,许多美国跨国科技企业采用所谓的「双层‘爱尔兰-荷兰’三明治」(Double Irish Dutch Sandwich)结构进行避税,即在欧洲税率较低的国家申报企业所得税,比如爱尔兰、卢森堡。2010 年,谷歌被认为通过设在爱尔兰、荷兰、百慕大三地分支公司的关联交易将美国境外收入的纳税率降低到了 2.4%,而谷歌境外运营的大部分国家平均税率都在 20% 以上。

数字经济下的税基侵蚀与利润转移(Base Erosion and Profit Shifting,简称 BEPS)问题已引起各国高度关注。 一方面,各国加快税收体制改革,建立与数字经济相适应的税收制度;另一方面,加强国际合作,共同应对 BEPS 问题。2012 年 6 月,二十国集团(G20)财长和央行行长会议同意委托经济合作与发展组织(OECD)开展 BEPS 问题应对研究。2013 年 6 月,OECD 发布《BEPS 行动计划》,并于当年 9 月在 G20 圣彼得堡峰会上通过。随后,OECD 先后发布《关于数字经济面临的税收挑战的报告》(2014 年)、《数字化带来的税收挑战:中期报告》(2018 年)、《应对经济数字化的税收挑战》(2019 年)。OECD 提出的 BEPS 行动计划主要强调税收利益与经济实质之间的相匹配,既不能没有经济实质却发生了税收利益(如前述所言的运营中心),也不能发生了经济实质,税收利益却被转移出去(如前述所言的研发中心)。

目前看,为应对跨国互联网企业的 BEPS 问题,还需要解决一些关键问题,比如内部转让定价的公平交易认定。OECD《跨国企业与税务机关转让定价指南》提出以公平交易原则作为处理转让定价的主要原则,要求跨国企业的每一笔内部交易价格公平合理。税务机关通常采用可比非受控价格法、成本加成法和再销售价格法来估算内部交易的合理价格。但对于以数字产品、无形资产为主要价值形态的跨国互联网企业,这些方法很难适用。互联网企业的无形资产具有独特性和不可复制性,难以在市场上找到相似的可比产品;无形资产研发高度知识密集型,成本估算不那么容易;其产品通过互联网销售,难以采用当地的合理成本利润率加成计算合理的销售价格。

数字税的基本原理

「用户创造价值」是平台经济的典型特征。 用户生态创造了平台价值,用户越多,平台价值越大。平台价值还来自用户数据。我们正从信息技术时代走向数据时代,联合国《2019 年数字经济报告》显示,代表数据流的全球互联网协议 (IP) 流量从 1992 年的每天约 100 千兆字节(GB)增长到 2017 年的每秒 45000 千兆字节,再到 2022 年,全球互联网协议流量预计将达到每秒 150700 千兆字节。这些数据包含丰富的经济信息,一旦经过挖掘、分析,即可创造出价值。企业可以从大数据分析洞察用户的特征、习惯、需求和偏好,更好感应市场变化,调整竞争策略。第三方平台企业掌握大量用户数据,就像掌握了宝贵的矿产资源。

平台价值来源于用户,所以用户理应享受平台创造的收益。虽然平台企业在发展最初阶段,会向用户发放优惠券和消费红包,但更多是一种营销手段。作为价值创造来源,用户却未能真正享受平台收益。因此基于上述「用户创造价值」理念,作为公众代表,政府有必要像征收自然资源税一样,对平台企业征收数字服务税(以下简称「数字税」)。2020 年《OECD/G20 关于实现包容性数字税框架的「双支柱」路径的声明》提出的「用户参与」方案认为,用户数据是社交媒体、搜索引擎以及电子商务等数字经济业态价值的创造基础,因此赋予了用户所在国向相关数字平台征税的权利,且无论数字平台是否在本国有实体存在。

同时对跨国平台企业征收数字税,亦有助于维护来源地税收管辖权。例如,假定一家美国搜索公司以日语设计了一个网络界面,主要面向日本的个人用户,在日本界面上投放针对日本用户的广告,广告位的购买者不仅有日本本国公司,还有来自其他国家的公司,比如韩国。韩国公司向美国搜索公司支付了广告费用,美国搜索公司这笔收入来源其实是日本境内,但支付主体和交易均在日本境外,日本难以通过征收进口关税或传统预提税来征收这种税。除了在线广告,在线中介等跨国双边市场模式也存在相似问题。因此,有必要通过数字税,解决因价值创造来源和支付来源之间存在错位而带来的税基侵蚀问题。

数字税的国际实践与现实挑战

法国是最早发起和实施数字税的国家。2013 年 1 月,法国财政部发布的《数字经济税收制度专题报告》提出建立可以跟踪用户数据的税收制度,根据企业对用户数据的利用程度制定相应的税率,对收集和使用数据换取的利润征收数字税。2018 年 3 月,欧洲理事会提议征收数字税。2019 年 6 月 24 日,法国总统马克龙签署了数字税法案,追溯于 2019 年 1 月 1 日对符合条件的企业征收数字税。其征收对象是全球数字服务收入超过 7.5 亿欧元,且在法国应税收入超过 2500 万欧元的公司;税率设定为 3%;税基是数字企业三个领域的收入:平台的广告收入、中介服务收入和个人数据销售收入等。

法国征收数字税引起了美国的强烈反对。2019 年 12 月,美国贸易谈判代表办公室(USTR)针对法国数字服务税,发布 301 调查报告,指责法国违反现行国际税收原则。2020 年 1 月,法国同意暂停数字服务税征收直到 2020 年 12 月,以换取美国同意暂缓对法国商品征收报复性关税。

截至目前,除了法国,还有英国、意大利、奥地利、土耳其等国家已实施数字税。爱尔兰、芬兰等低税率国家则对数字服务税持反对意见。总体来说,世界各国对于是否征收数字服务税方面还存在分歧。批评者认为这是新的贸易保护手段,或成为下一轮全球贸易摩擦的潜在引爆点。也有人批评,这是新冠肺炎疫情下政府为了弥补赤字寻找新税基的手段。若从技术视角看,数字税的落地实施过程还存在以下挑战:

一是税基收入如何认定。目前实施数字税国家的税基范围基本一致,主要是在线广告、中介和用户数据销售。其中关于用户数据销售的应纳税收入,迄今还没有一套基于「用户参与创造价值」理念的科学计算方法,或是最具挑战的工作。另外,确定用户数量和跟踪用户数据,需要追踪用户的 IP 地址,不仅会产生合规费用,还可能侵犯用户隐私和数据安全。亚马逊表示,计算所欠税款花费数百万美元需要重新编程其系统并跟踪用户数据,以确定法国产生的数字收入;Google 则提出用虚拟专用网(VPN)掩盖位置时难以跟踪的问题。二是数字税成本的转嫁问题。法国实施数字税后,亚马逊宣布对其在线平台上的法国中小型企业征收 3%的税收。也有研究报告认为,55% 的法国数字服务税将转移到消费者身上,40% 转移到网上经营的售卖者身上,而大型科技公司仅承担 5%。从经济学机理看,数字税的税负分配与产品性质、市场格局、各方主体议价能力、市场控制能力等各类宏微观因素有关。建立科学合理的数字税制度,需要结合市场竞争、税负公平、社会福利等多方面考量,开展更全面、深入的评估与分析。

结语

我国是数字经济大国。网络不是「法外之地」,线上经济活动同线下一样,也需要建立规范、有序的市场秩序。加强数字税的研究及国际规则建设,是加强数字经济治理的应有之义,更是防范税基流失、维护税收主权的必要之举,同时伴随我国数字经济企业走出去步伐的加快,这还是我国参与国际税收治理、为走出去企业保驾护航的主动战略。下一步,我们应认真贯彻落实习近平总书记关于数字税的指示精神,密切跟踪数字税国际改革进展,加强数字税理论研究和实践探索,积极参与国际税收规则制定,并结合我国数字经济发展实际,建立规范、公平、科学、合理的数字税制度。

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